随着我国城市建设的发展和房地产市场的日趋完善，划拨土地使用权进入市场的各类经济行为日益增多，如何科学合理地评估划拨土地使用权价格显得尤为重要。本文拟对划拨土地使用权的特点、影响因素进行分析，剖析了划拨土地使用权价格评估的技术路径。详情见下文。

一、划拨土地使用权的相关概述

1990年国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权”。

国家土地管理局1992年颁布的《划拨土地使用权管理暂行办法》“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权”。

1995年1月1日发布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”

二、划拨土地使用权的特点

划拨土地使用权特殊之处主要有三个方面：一是权利取得的方式；二是权利的期限；还有就是权利的交易限制。

（一）划拨土地使用权的取得方式具有无偿性特点

依《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条第一款的规定，划拨土地使用权指土地使用者通过各种方式无偿取得的土地使用权。

依《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条的规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式，依法取得的国有土地使用权。

可见，有关法规对划拨土地使用权的具体取得方式没有严格的限定，但无论采用何种方式，都是无偿的。

所谓无偿，是指不承担向土地所有者缴纳使用费（土地出让金、土地有偿使用费、租金等）。

需要指出的是《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条第一款规定的“在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用”，是指用地单位在征收集体土地或者通过行政划拨取得其他单位已经使用的划拨土地的基础上取得国有土地使用权的情形。这里的补偿费、安置费是支付给农民或者原用地单位的，不是付给国家的。

所以，尽管用地单位承担了补偿、安置等费用，由于没有向国家支付土地使用费，理论上仍属于无偿取得国有土地使用权。

（二）权利的期限具有无年期限制特点

除法律、法规另有规定外，划拨土地使用权一般没有使用年限的限制。

（三）划拨土地使用权受一定程度的限制

首先，划拨土地使用权的收益权能受到一定的限制。据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十五条，划拨土地上盖房产的出租收益应将租金中所含的土地收益上缴国家。

其次，划拨土地使用权的处分权能受到一定的限制。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条，《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条、第六条均规定，划拨土地使用权只有变为出让土地使用权并符合其他条件才可以转让、出租、抵押。

一方面，划拨土地使用权转让时，对符合出让条件的，应经市、县人民政府土地管理部门批准并补办土地使用权出让手续，由受让方缴纳出让金。划拨土地是国家根据土地使用者实际需要、用途交付其专项使用的，因此，转让划拨土地使用权必须经有批准权的人民政府审批。

规定由受让方办理土地使用权出让手续，并缴纳出让金，不仅充分体现了国家对土地一级市场的垄断，也有利于房地产市场的健康发展，并可避免因房地产私下交易而造成国家土地收益的流失。根据我国城市发展和城市房地产的政策取向，划拨土地转让应当尽可能地采用缴纳出让金、办理出让的方式。

另一方面，划拨土地使用权转让时，对不具备出让条件的土地，如国家暂时无法或不需要转为出让方式提供给使用者的土地，或根据城市规划不宜出让而近期又不禁止转让的土地，可以不办理出让手续，但转让方应将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家。

三、划拨土地使用权与出让土地使用权的区别

四、划拨土地使用权的价格构成及测算

划拨土地使用权是通过行政划拨以及其他非出让方式而取得的土地使用权，划拨土地使用权须经批准才可以依法进行抵押、转让、出租。因此，划拨土地使用权价格是土地价格的特殊形式，是通过划拨方式取得的土地使用权在受限权利状态下的价格。

目前，关于国有划拨土地使用权价格，主要有以下两种测算思路：

（一）思路一：正算法

通过收集区域内划拨土地的平均取得成本和开发成本，综合确定划拨土地使用权价格。

国土资源部于1999年11月25日出台的“关于印发《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》的通知”（国土资发[1999]433号），在通知中明确规定：“为减轻企业负担，国有企业在改革前可继续以划拨方式使用原有土地；改革后的企业用地符合《划拨用地目录》的，仍可以划拨方式使用。土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。”

为配合和促进国有企业改革，国土资发〔2001〕44号（下文简称“44号文”）明确地提出了“划拨土地使用权价格”的涵义及其相关问题，提出将实际存在于房地产市场并不断以各种形式表现出来的划拨土地使用权价格公开化、合法化。

44号文指出：“为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益计入企业资产”。

可见划拨土地使用权价格由两个基本的组成部分，即土地平均取得成本和开发成本。

参照44号文，评估划拨土地使用权价格，可以使用成本逼近法，根据《城镇土地估价规程》，在用成本逼近法计算出让土地使用权价格时，地价为土地成本价格与土地增值收益之和。

因此划拨土地使用权价格应为土地使用者在取得土地使用权时支付的平均成本，包括土地取得费、土地开发费、有关税费、利息和利润。其基本计算公式为：

划拨土地使用权价格=土地取得费+相关税费+土地开发费+投资利息+投资利润

其中土地取得费中对新征农民集体所有土地转为建设用地而言，该项费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补助费等相关费用；对城区内取得国有土地而言，该项费用包括拆迁补偿安置费和相关税费。

（二）思路二：倒算法

倒算法的计算思路是通过收益还原法、市场比较法、剩余法和基准地价系数修正法等常用的土地评估方法测算得到出让土地使用权价格，再根据出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格内涵构成的区别，通过倒算的方法求出划拨土地使用权价格。

即在出让土地使用权价格的基础上，扣减土地增值收益或需要补交的土地出让金得到划拨土地使用权价格。具体计算公式如下：

划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格-土地增值收益（土地出让金）

倒算法在实际运用过程中的难点在于土地增值收益的计算。依据《国土资源部办公厅关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函〔2009〕311号）文件要求，需要收集整理当地土地一级开发市场和近三年来已备案的土地估价报告等资料，综合地区社会经济发展水平，开展出让土地使用价格和划拨土地使用权价格差异测算和研究，科学确定当地土地增值收益率。